Escrito por: Elkin Suárez

En un año comenzará a regir la reforma pensional. Con su aprobación exprés se perdió la oportunidad de mejorar el texto aprobado y corregir importantes problemas que la podrían hacer inviable.

Los problemas del actual sistema

1. Cobertura

El sistema de pensiones colombiano se caracteriza por una baja tasa de cobertura, tanto de cotización como en términos de pensionados: apenas el 55 % de los colombianos cotiza hoy a pensión. De ellos, el 45 % está en la informalidad. De los colombianos en edad de jubilación para 2022, apenas uno de cada tres tuvo acceso a pensión (Contraloría, 2023)

Por esta razón, hasta la ministra de Trabajo ha reconocido que la mejor reforma pensional es una buena reforma laboral. Sin embargo, las metas del actual gobierno se quedan cortas en relación con el objetivo de mejorar la cotización: reducir en apenas 1,8 puntos porcentuales la informalidad, cuando hoy esta alcanza el 56,3%. Por el lado de la demanda, la creación y fortalecimiento de la empresa privada, los encadenamientos productivos y el crecimiento económico son una meta central del Plan de Reindustrialización, cuyo primer informe se esperaría conocer a finales de este año y del cual depende también el fortalecimiento a las cotizaciones pensionales.

b. El fin del bono demográfico

El bono demográfico es el potencial de crecimiento económico creado por los cambios en la distribución por edades de la población. (DANE, 2024). Es una ventana de tiempo durante la cual la fuerza laboral crece en el total de la población, antes de que se dé un proceso de envejecimiento poblacional.

El DANE ha estimado que el bono demográfico finalice alrededor del 2047. En este momento la fuerza laboral crecerá a menor ritmo que la población dependiente y en edad de vejez: en los próximos 30 años se estima que se duplique la población mayor que sesenta años, pasando de un 13,6 % en 2020 al 26 % en 2050.

Esta realidad a la cual se enfrentará el país tiene un impacto directo en la sostenibilidad del sistema pensional, particularmente en Colpensiones, porque el régimen de prima media funciona bajo una lógica de solidaridad intergeneracional: las generaciones actuales en edad de trabajar financian con sus cotizaciones a las personas pensionadas.

Actuar como país antes de que se materialice esta realidad a través de inversión en formación y formalización es fundamental para garantizar la sostenibilidad del sistema pensional de cara al futuro, sobre todo teniendo en cuenta que el grueso de los cotizantes con el nuevo sistema pasará a Colpensiones.

“Casi el 10 % del Presupuesto General de la Nación se destina a financiar las pensiones y los subsidios para la vejez.”

c. Sostenibilidad fiscal 

En 2022, según los cálculos de la Contraloría y el Ministerio de Hacienda, la Nación destinó cerca de $38 billones de pesos para contribuir al pago de las pensiones; a su vez, transfirió $2,01 billones de pesos para Colombia Mayor y entregó $98,7 mil millones a Colpensiones, por concepto de los Beneficios Económicos Periódicos – BEPS. Es decir, casi el 10 % del Presupuesto General de la Nación se destina a financiar las pensiones y los subsidios para la vejez.

Es esperable que esta apropiación en el presupuesto se incremente porque el Estado asumirá la responsabilidad por todas las pensiones por debajo de 2,3 salarios mínimos. En este marco, es bueno que el texto del Senado sí hiciera obligatorias las cuentas y los fondos generacionales, los cuales introducen criterios de sostenibilidad financiera a los recursos del sistema pensional.

A su vez, haber dejado el manejo del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo en manos del Banco de la República puede permitir maximizar los rendimientos y una buena administración de los recursos, lo cual contribuye a reducir la presión sobre las finanzas públicas.

Origen de la propuesta

La propuesta de reforma pensional tiene su origen en el documento “Soporte del ingreso económico de la Vejez en el Siglo XXI”, del Banco Mundial. En este extenso documento se realizan las recomendaciones de política para la implementación del sistema de pilares como nuevo paradigma para los sistemas pensionales en el mundo.

Esta entidad recomendó originalmente la implementación de, por lo menos, tres pilares: el pilar cero, como un ingreso básico para la vejez clasificada en la pobreza, que se financia a través del presupuesto de la nación; un pilar uno, como un sistema de cotización no subsidiado y manejado por fondos privados; y un tercer pilar de ahorro voluntario, para aquellas personas con altos ingresos que puedan realizar mayores cotizaciones para su vejez.

En el debate de economía política han surgido posiciones que afirman que esta reforma del gobierno es funcional al sistema financiero y ortodoxa, precisamente por tener como base el sistema de pilares del Banco Mundial. Dicha caracterización en términos de a quién beneficia la reforma debe tener en cuenta que, al aplicar el esquema propuesto por esta entidad a nuestro país el modelo se enfrenta a la particularidad de que Colombia cuenta con un régimen público de pensiones en competencia con los fondos privados (condición únicamente compartida con Perú). 

Para eliminar dicha competencia se crea un pilar contributivo fusionado o híbrido con dos componentes: uno de prima media o público y uno de ahorro individual manejado por los fondos privados. Con la propuesta original del gobierno de fijar el umbral de cotización obligatoria en 4 salarios mínimos el 92,45% de los afiliados habría pasado a Colpensiones, al ser Colombia un país de bajos ingresos. 

Lo que se pudo mejorar en el cuarto debate 

No fueron pocas las voces que han alertado sobre la inviabilidad de la propuesta de reforma al sistema de protección integral a la vejez, pero que, en un tono propositivo, buscaron mejorar el texto propuesto por el gobierno. Sin embargo, al acoger el texto del Senado en la Cámara no se pudieron proponer por lo menos cambios en los siguientes frentes de trabajo. 

“El no haber podido cumplir a cabalidad con el cuarto debate en la Cámara de Representantes, no sólo impidió mejorar el texto aprobado, sino que puede implicar que la Corte Constitucional tumbe la reforma por error o vicio de procedimiento y por incumplir el principio de publicidad”

Foto: Senado de la República – El haber dejado el manejo del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo en manos del Banco de la República puede permitir maximizar los rendimientos y una buena administración de los recursos.

• Fortalecer, con un plan claro y detallado, las capacidades de Colpensiones para asumir los retos que le impone la reforma: en un año con el pilar de 2,3 salarios mínimos, entrarían al régimen público cerca de 16’836.628 cotizaciones que dejarían los fondos privados y pasarían a ser asumidos por Colpensiones.

La reforma también incluye diez nuevas funciones para esta entidad, entre las cuales la principal es ser la pagadora única del sistema pensional. Con esta función beneficiará a los fondos privados, liberándose de carga administrativa, pues ahora estos solo deberán enviar a Colpensiones el bono pensional y los rendimientos de aquellos que coticen por encima de 2,3 salarios mínimos y la entidad estatal deberá consolidar esto en una sola suma a pagar a cada beneficiario.

Sin un plan claro de fortalecimiento, la entidad puede verse desbordada, como lo aseguró el propio sindicato de la entidad en la audiencia pública de la reforma en la Cámara de Representantes. 

• El Sistema de Información: La Contraloría y la Procuraduría han señalado que Colpensiones debe llevar a cabo una actualización exhaustiva de su aplicativo de nómina y de modernización del Sistema de Gestión de Derechos e Historias Laborales. Esto requiere, por lo menos, invertir en tecnología y mejora en el sistema de datos, particularmente en la consolidación de la historia laboral.

La creación del sistema de información, por su complejidad, se queda corto para estar listo en un año. Sobre todo si se tiene en cuenta que el país presenta un fuerte rezago en cobertura, siendo el país peor posicionado de la OCDE, con apenas un 60,5 % de penetración de internet. 

• La prohibición de los autopréstamos y de la integración vertical: Con el Decreto 1385 de 2015 el Gobierno Santos permitió que, por ejemplo, el fondo de pensiones Porvenir invierta recursos en Corficolombiana, ambas pertenecientes al Grupo Aval, de Luis Carlos Sarmiento Ángulo. 

Es decir, utilizan el dinero de sus afiliados para financiar proyectos de sus propias empresas, como las vías 4G. Esta práctica suele estar prohibida a nivel internacional, como lo ha señalado José Roberto Acosta.

• Las comisiones de los fondos privados: No existe claridad en el texto aprobado acerca de cuál es la base con la que se calcula la comisión del 0,7 % para los fondos privados de pensiones, si se cobran o no sobre el retiro programado y, sobre todo, no quedó explícito en la norma que no se debe cobrar comisión de administración sobre las cuentas individuales a la entrada en vigencia de la ley. 
• El monto del pilar solidario: La reforma plantea entregar subsidios a aproximadamente un millón seiscientos mil colombianos que hoy se encuentran en condiciones de pobreza y vulnerabilidad. Para ello, se fijó el monto por cada adulto mayor en lo equivalente a la línea de pobreza extrema, es decir cerca de $223.000 para 2023. 

Al margen de la discusión de sostenibilidad fiscal de este programa de subsidios, fijar el monto del pilar en este nivel difícilmente saca a los adultos mayores de esta condición de pobreza extrema. 

Conforme evolucionen las condiciones macroeconómicas del país debe de plantearse, por ejemplo, una modificación del monto de este subsidio con otro indicador como la línea de pobreza, es decir cerca de $433.000 para 2023.

El no haber podido cumplir a cabalidad con el cuarto debate en la Cámara de Representantes, donde apenas se votaron 6 de 94 artículos, no sólo impidió mejorar el texto aprobado, sino que puede implicar que la Corte Constitucional tumbe la reforma por error o vicio de procedimiento y por incumplir el principio de publicidad. 

Aunque esta posibilidad se materialice, el objetivo más loable y que genera más consensos entre la ciudadanía y la opinión, es el de crear un piso de protección social para los adultos mayores en condiciones de pobreza extrema, aunque esto no requiere en sí mismo de una reforma pensional.

El gobierno puede tomar la decisión de destinar estos recursos desde el Presupuesto General de la Nación o el Congreso puede crear una ley con este fin en particular, como ya lo hizo la Cámara de Representantes al aprobar la ley que crea la renta básica para la vejez.