Por Diego Cortes Valencia

Comparado con 2023, el presupuesto para 2025 crece, pero sectores clave sufren recortes mientras la deuda pública aumenta. La baja ejecución y el manejo fiscal conservador del gobierno complican sus metas sociales.

Un nuevo presupuesto 

El gobierno cumplió dos años en agosto. Es la mitad del mandato, y, por ende, se han elaborado distintos balances sobre su gestión en términos económicos y políticos. Analizar la economía desde su entorno macroeconómico puede dar algunas claridades sobre cómo va el país. Sin embargo, es difícil justificar que ese comportamiento dependa exclusivamente del gobierno. 

En lo que respecta al crecimiento económico, en 2023 fue de apenas 0,6% y las expectativas del 2024 se ubican entre 1,1% y 1,8%. Es importante señalar que las dinámicas internacionales impactan este crecimiento. Además, Colombia no se alejó de las tendencias de los países de la región, por lo que es difícil argumentar que todo es, una vez más, culpa de la actual administración. 

Comparado con el presupuesto de 2023, el del 2025 sería un 7% más grande. Aun así, hay varios problemas si se revisan los sectores que durante dos años de análisis han evidenciado un importante recorte.

El proyecto de presupuesto para el año 2025 asciende a $523 billones de pesos. A precios de 2024, con una inflación de 5,7%, el presupuesto del próximo año será de $497 billones de pesos. Comparado con el presupuesto de 2023, el del 2025 sería un 7% más grande. Aun así, hay varios problemas si se revisan los sectores que durante dos años de análisis han evidenciado un importante recorte. 

Entre los recortes del proyecto de PGN para el 2025, comparado con el 2023, sobresalen los sectores de Deporte y Recreación (-65%); Ciencia, Tecnología e Innovación (-55%); Inclusión Social y Reconciliación (-48%); Agricultura y Desarrollo Rural (-47%); Ambiente y Desarrollo Sostenible (-44%) y Cultura (-34%). Además de ser los sectores con mayor reducción, tienen un enorme impacto social y, paradójicamente, hacen parte de las prioridades en el discurso presidencial y el Plan Nacional de Desarrollo. 

Los sectores con mayor incremento son el pago de deuda pública (41%); la Rama Judicial (29%); Trabajo (26%); Inteligencia (17%); Transporte (16%); Salud y Protección Social (13%) y Educación (10%). Los dos últimos son de alta relevancia para la política social del gobierno, pero quedan en desventaja si se compara con el incremento del pago de deuda pública.

La deuda se presenta como una consecuencia no solo de las decisiones del gobierno actual, sino de los pasados. En particular, es el costo de la alta deuda contratada en medio de la crisis por la pandemia de COVID-19. Este factor implica un incremento en el pago a cargo del Presupuesto General de la Nación, que para 2024 ascendió a $92 billones y para 2025 se proyecta en $111,5 billones.

¿Y la ejecución?

Frente a la ejecución del PGN, para 2022 los pagos del Presupuesto General de la Nación, sin contar la deuda, fueron del 86,2%. Al gobierno solo le correspondió el presupuesto de menos de un semestre. Para 2023 la ejecución fue 85,5%, inferior a la del año anterior. El promedio de ejecución de los últimos 8 años (2014 – 2021) fue de 86,4%, una cifra muy cercana a la del 2022 pero superior a la de ambos años del gobierno Petro.

En términos de ejecución de la inversión, en 2022 los pagos ascendieron al 78% y en 2023 en 70,5%. El promedio durante los últimos 8 años fue 74,7%, sin embargo, para el 2023 fue inferior. Esto contrasta con las enormes necesidades de inversión a nivel nacional que se han encontrado en cifras rojas para los últimos trimestres.

Para el 2024, con datos hasta julio (más de la mitad del año), la ejecución de pagos ha sido del 44,7%, contrastando con el 47,4% observado en 2023 y 48,8% en 2022. Incluso así, la ejecución a la fecha es superior a la observada entre 2018 y 2021 (40,7).

En términos de inversión, a julio de 2024 se ha pagado el 26,4% del presupuesto. Muy por debajo del 32,5% del 2023 y el 41,3% en 2022. En el periodo 2018-2021, el promedio de ejecución a julio fue de 32,1% en inversión. Por lo tanto, se observa una debilidad en los procesos de ejecución.

Para 2023, los sectores que menos ejecutaron (pagos) fueron Presidencia (15,6%); Planeación (44,6%); Ambiente (49,5%); Información y Estadística (54,2%) y Deporte y Recreación (59%). Para 2024 se repiten sectores en baja ejecución como Presidencia (12,1%); Deporte y Recreación (12,1%); Información Estadística (18,9%) y Ambiente (26,5%). Solo sobresale la baja ejecución del sector de Agricultura (16,1%).

Ha resultado más ortodoxo en el manejo fiscal que muchos otros gobiernos de derecha en el pasado.

Algunos retos

La baja ejecución, a pesar de no ser muy distinta frente al promedio histórico, sí refleja que un gobierno de izquierda no ha orientado el presupuesto como un mecanismo de activación de la inversión, el empleo y el crecimiento económico. Por el contrario, ha resultado más ortodoxo en el manejo fiscal que muchos otros gobiernos de derecha en el pasado.

El gobierno se encuentra contra la espada y la pared entre las promesas pendientes de ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y las capacidades políticas y económicas para conseguirlas. En particular, la Regla Fiscal y su cumplimiento ha implicado ajustes en el recaudo fiscal, la reducción directa del Presupuesto General de la Nación de 2024 y el recorte de la inversión proyectada en 2025. 

En ese escenario, es muy difícil satisfacer las altas expectativas en términos de capacidad de inversión y gasto para la garantía de derechos sociales. En el mejor de los casos, el gobierno podría afinar la ejecución para que sea más alta en los próximos años. Además, tendrá que direccionarse para que no se presenten más escándalos de corrupción.

Por: Diego Cortés Valencia

El Gobierno nacional enfrenta el enorme reto de recortar el gasto público. No se está logrando recaudar en impuestos lo proyectado en el Presupuesto General de la Nación para 2024. El ministro de Hacienda pretende recortar 20 billones de pesos para ajustar ingresos y gastos.

¿Cómo se llegó a este punto?

Entre enero y abril de 2024, la DIAN ha recaudado 85,9 billones de pesos. En términos reales (teniendo en cuenta la inflación) esto significa una reducción del 16,3% con respecto a los mismos meses del año 2023.

No es el primer año con caída de recaudo durante estos meses. De hecho, se han observado caídas de recaudo en los años 2002, 2007, 2009, 2010, 2013, 2015, 2016 y 2020. Cada uno ha coincidido con crisis económicas nacionales e internacionales, caídas de precios internacionales del petróleo y la pandemia del año 2020. Sin embargo, ninguna caída en recaudo había sido tan fuerte como la observada en el año 2024.

Para mayo el recaudo de impuestos fue el más alto con respecto al PIB en la historia. Sin embargo, esto no es ningún mérito concreto.

Al detallar la información, las caídas más relevantes son en impuesto de renta (-25,5%), IVA externo (-28,2%) y aranceles (-21,9%) por menos importaciones, y retención de IVA nacional (-10,8%). Sin embargo, en términos de proporción sobre el total del recaudo, los más relevantes son renta (48% del total del recaudo en 2024) e IVA externo (12%).

El ex director de la DIAN y nuevo ministro de comercio dice que para mayo el recaudo de impuestos fue el más alto con respecto al PIB en la historia. Sin embargo, esto no es ningún mérito concreto. Venimos de dos reformas tributarias seguidas, una en el 2021 con el gobierno Duque y otra en 2022 con el gobierno Petro. Ambas reformas han subido los impuestos y, en proporción al PIB, siempre incrementarán. Por lo tanto, no es relevante esta comparación y menos en un contexto de crecimiento mediocre del PIB nacional.

Es posible notar que el impacto en el recaudo se encuentra en el bajo crecimiento económico del año 2023 y del primer trimestre de 2024. En los últimos 4 trimestres, el crecimiento anual del PIB ha sido en promedio 0,1% en términos reales. Estos resultados impactan en la renta y también explica la caída de recaudo en IVA y aranceles de las importaciones. 

Lo anterior se suma a que no fue posible recaudar lo esperado por litigios por falta de trámite en el Congreso del proyecto de ley. Esto debía ser impulsado por el ministro de Hacienda y no hubo un interés real en cabildear el proyecto. Además, en la Corte Constitucional, se han caído impuestos de la última reforma tributaria como la no deducibilidad de las regalías en el impuesto de renta para empresas minero-energéticas, con impactos de cerca de 6,7 billones de pesos menos en impuestos, según el Ministerio de Hacienda.

Por cuenta de la Regla Fiscal y el límite del nivel de endeudamiento del país, no hay mayor intención de incrementar la deuda para cubrir el faltante del año 2024. Por esto, el ministro de Hacienda recurrió a un recorte general del 5,6% en todas las carteras del Presupuesto General de la Nación, para así lograr la meta de reducción del presupuesto en 20 billones de pesos. Será un recorte general a todos los sectores, sin diferenciar dónde puede impactar de manera más grave este recorte.

Los recortes

El presupuesto del año 2024 fue aprobado por un monto de 503,2 billones de pesos, que superó el presupuesto del año 2023 en un 13,2% (precios reales). Para lograr la reducción del presupuesto en 20 billones, se debe recortar en todos los sectores, excepto en el servicio de deuda nacional (equivalente a $61,5 billones de pesos).

Los recortes, según el gobierno, no tocarán el gasto social y tampoco pueden impactar costos fijos de funcionamiento, como los salarios de servidores públicos. El ministro Bonilla explicó que serán $11 billones de pesos en funcionamiento y $9 billones en inversión. En funcionamiento se impactará el número de contratistas, que representan una parte central de las y los trabajadores del Estado, además de la compra de bienes y servicios. El recorte en inversión pública limita las capacidades de ampliación del Estado para garantizar derechos como la salud y la educación.

Sectores que ya habían tenido una reducción de ingresos en 2024 tendrán un golpe aún mayor: las TIC (-27,7%), ambiente (-21,7%), planeación (-23,1%) y ciencia, tecnología e innovación (-25,8%). Otros sectores que tenían un aumento presupuestal bajo ahora tendrán reducción presupuestal: defensa y Policía (-1,9%), transporte (-5,6%) y relaciones exteriores (-1%).

Estos recortes impactarán mucho más sobre la inversión del país, que ha tenido caídas durante todo el año 2023 y el primer trimestre de 2024. En crecimiento anual, la inversión ha caído -23,8% en promedio durante 2023 y 2024 y el Estado no tiene herramientas para promover políticas contra cíclicas que permitan reactivar la economía.

La encrucijada

Limitar en 20 billones de pesos el gasto del gobierno es también reducir la capacidad de impacto del Estado para reactivar la inversión y el consumo en el país, que ya se encuentra altamente deteriorada.

El Gobierno ya decidió recortar el presupuesto de manera general. Esto es práctico porque es un recorte igual en todos los sectores. Sin embargo, es un error porque no todo gasto público es igual; existen sectores con mayor impacto en la generación de empleo y crecimiento económico que podrían priorizarse con una evaluación más detallada del ajuste.

Limitar en 20 billones de pesos el gasto del gobierno es también reducir la capacidad de impacto del Estado para reactivar la inversión y el consumo en el país, que ya se encuentra altamente deteriorada. El descontento social que se vive en el país, por razones como el servicio de salud del Magisterio, el incumplimiento a las y los campesinos que movilizará a la ANUC y las promesas sin cumplir en materia de educación inicial, básica, media y superior, no podrá ser atendido por incapacidad material de falta de recursos.

Se hicieron promesas en campaña que no son posibles de cumplir sin reformar aspectos centrales de la economía, como la Regla Fiscal. El Gobierno no ha podido avanzar en esta materia y, por el contrario, se han caído en la Corte Constitucional artículos de su última reforma tributaria. Es un grave panorama en medio de un descontento generalizado por el incumplimiento del Gobierno nacional.

Por Diego Cortes Valencia

Este gobierno ha reducido a la cuarta parte el presupuesto destinado a la ciencia, la tecnología y la innovación, y los recursos no se están ejecutando. ¿Qué está pasando con la ministra y con el Ministerio?

Las denuncias 

En abril, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación ha enfrentado múltiples denuncias. Las congresistas Jennifer Pedraza (Dignidad y Compromiso) y Alexandra Vázquez (Pacto Histórico) citaron a control político a la ministra Yesenia Olaya para exponer las irregularidades en la cartera.  

Rodolfo Llinás, neurofisiólogo y uno de los científicos más importantes de Colombia, afirmó que “si no hay ciencia, el país queda en manos ajenas”. Por este motivo, examinar detalladamente el funcionamiento del Ministerio no es un capricho o una mera rencilla política; todo lo contrario, es un asunto fundamental para el avance, desarrollo e independencia frente a otras potencias del conocimiento.

En pocas palabras, las congresistas reprochan la baja asignación para el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI) en el Presupuesto General de la Nación; la escasa ejecución del PGN y de los recursos del Sistema General de Regalías para CTeI; la financiación de convocatorias con recursos provenientes de CTeI; denuncias de presunto acoso laboral y prácticas antisindicales; y las inconsistencias en la hoja de vida de la ministra Olaya. 

Este artículo revisará el presupuesto para CTeI y la gestión de un gobierno que, en campaña, afirmó que esta cartera sería una de sus mayores apuestas para hacer de Colombia la Potencia Mundial de la Vida.

Inversión insuficiente

Históricamente, Colombia ha dedicado un presupuesto muy bajo a la CTeI. 

El Banco Mundial señala que el promedio anual del gasto para investigación y desarrollo fue de 0,22% entre 2000 y 2020. Mientras tanto, el promedio anual para América Latina y el Caribe fue de 0, 65%. De igual forma, en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico estuvo próximo al 2, 39%. De hecho, para el 2020, Colombia fue el país de la OCDE que menos invirtió en estos sectores.  

en la nueva propuesta del Presupuesto se reduce un 40% el sector de CTeI con respecto al 2024, es decir, a tan solo el 0,01% del PIB. Por desgracia, si llega a aprobarse, estaríamos hablando del porcentaje más bajo en los últimos 21 años.

En lo concerniente a las fuentes de financiación, entre el año 2012 y el 2021, el 42,4% del presupuesto para investigación y desarrollo provino del sector público, el 52,7 % del sector privado y el 4,9% son recursos de cooperación internacional. Si bien el gobierno tiene la labor de promover los incentivos del sector privado y los acuerdos para garantizar los recursos internacionales, la responsabilidad directa y más inmediata está en las fuentes públicas, es decir, las regalías y el Presupuesto General de la Nación. 

La promesa incumplida 

Por los motivos anteriores, el gobierno afirmó que fomentaría la destinación de recursos nacionales e internacionales a las actividades de CTeI. El PND anunció que la inversión en investigación y desarrollo pasará de un 0,26% del PIB en 2021 al 0,5% a lo largo del cuatrienio. 

Esta, aunque se cumpliera, seguiría siendo una meta muy inferior a los estándares internacionales y a la recomendación de las misiones de sabios desde 1990. Y por desgracia, el gobierno no se está acercando a su meta, todo lo contrario, se está alejando. 

En lo que respecta al gobierno, la financiación de la ciencia, tecnología e innovación está ligada al Presupuesto General de la Nación y los recursos del Sistema General de Regalías. Sin embargo, por lo general, el presupuesto siempre ha sido muy bajo. 

La participación promedio del sector CTeI en el PGN entre el 2005 y el 2022 había sido apenas del 0,04% del PIB, y bajo el gobierno de Gustavo Petro, la cifra disminuyó al 0,03% en el 2023 y 0,02% en el 2024. En resumidas cuentas, el sector de ciencia, tecnología e innovación mermó en un 20%. 

También, en la nueva propuesta del Presupuesto se reduce un 40% el sector de CTeI con respecto al 2024, es decir, a tan solo el 0,01% del PIB. Por desgracia, si llega a aprobarse, estaríamos hablando del porcentaje más bajo en los últimos 21 años. Por este motivo, más que una lupa, necesitaremos un microscopio para revisar la ejecución del actual gobierno.

La explicación de la ministra 

La ministra Olaya, en el debate de control político, aceptó que “el presupuesto es deficiente”, ya que “este no es un presupuesto para poder fortalecer la agenda científica”. No obstante, señaló que “interpelar un mayor presupuesto al gobierno nacional implica tener claridad en qué vamos a invertir ese presupuesto”. La jefa de cartera finalizó su intervención manifestando que “en eso hemos trabajado desde el primero de mayo, estructurando una agenda nacional…”. 

Vale la pena precisar que este argumento contradice el anteproyecto del PGN para el 2025.

Nos enfrentamos a dos alternativas: o el Ministerio de Hacienda, además de no coordinar la nueva propuesta con la ministra Olaya, desea reducir los recursos de la cartera; o la ministra Olaya, después de un año de trabajo, fue incapaz de dar claridad sobre la financiación de la ciencia, la tecnología y la innovación y respaldarla frente al Ministerio de Hacienda y las demás carteras del gobierno.

En cuanto a la ejecución, las obligaciones hacen referencia a los recursos que deben girarse o que son ejecutados efectivamente cada año del Presupuesto General de la Nación. Para 2023, el sector de CTeI ejecutó el 65,9 %, mientras que el promedio anual de los últimos 23 años (2000-2023) fue de 73,3%. A excepción del 2019 (obligaciones del 44,7 %), no se había visto una cifra tan baja desde el año 2006. 

El sector de CTeI también recibe recursos del Sistema General de Regalías. En este caso hablamos de ingresos provenientes de la explotación de recursos no renovables del subsuelo. La inversión en investigación y desarrollo no debería atarse a recursos que son inciertos y fluctúan con respecto a la variación internacional de los precios del petróleo y el carbón. 

En una entrevista de octubre de 2023, la ministra Olaya planteó que “el Sistema General de Regalías es una fuente importante de inversión en ciencia”, sobre el cual el Ministerio “da los lineamientos hacia dónde deben dirigirse las convocatorias que van a impactar el desarrollo científico y tecnológico de las regiones”. 

Es evidente que las anteriores declaraciones contrastan con la ejecución de los recursos. A pesar de contar con $ 2,9 billones para 2023-2024 (cifra que duplica el bienio anterior), a la fecha solo se ha pagado el 5,8% del presupuesto de regalías para el sector. ¿Realmente es posible ejecutar el 94% restante en los siguientes 8 meses?

La ciencia en el limbo

Es lamentable que la reducción en la CTeI se justifique bajo el argumento de que es lo correcto para el país. El Ministerio debería encabezar la búsqueda de más recursos y asegurarse de la efectividad en lo concerniente a la ejecución. 

o el Ministerio de Hacienda, además de no coordinar la nueva propuesta con la ministra Olaya, desea reducir los recursos de la cartera; o la ministra Olaya, después de un año de trabajo, fue incapaz de dar claridad sobre la financiación de la ciencia, la tecnología y la innovación y respaldarla frente al Ministerio de Hacienda y las demás carteras del gobierno.

Afirmar que no hay certeza cómo invertir el presupuesto, es ningunear a los científicos que trabajan en condiciones precarias dentro y fuera del país; es ignorar la infraestructura deteriorada de muchos laboratorios como el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia; es desatender las apuestas de reindustrialización y transición energética en Colombia que se consignaron en el PND; es ignorar las misiones de sabios que han dado luces al respecto de la ciencia en el país.

El Ministerio de Ciencia se quedó en el papel, porque el presupuesto de Colciencias aumentaba anualmente en promedio más de lo que ha aumentado como Ministerio. La promesa de cambio, y su condensación en el Plan Nacional de Desarrollo, al parecer son solo palabras. Mientras tanto, la ministra evade las preguntas de las congresistas y de voces autorizadas como la de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales. 

Las denuncias e investigaciones que pesan sobre la ministra Olaya deberían ser suficientes para que renuncie. Sin embargo, el presidente, en vez de atender las voces críticas y cumplir sus promesas de campaña, respaldó a la ministra y estigmatizó a quienes alertaron las consecuencias negativas para el futuro de la ciencia. 

Por Diego Cortes Valencia

Hace unos meses la propuesta de flexibilizar la regla fiscal causó una gran discusión, pero rápidamente se rechazó, siguiendo los principios económicos ortodoxos. ¿Por qué es importante poner nuevamente esta discusión sobre la mesa?

La ortodoxia económica

Jorge Iván González, director del Departamento Nacional de Planeación abrió la discusión sobre flexibilizar la regla fiscal. Argumenta que se parte por reconocer la responsabilidad fiscal, entendiéndola cómo la financiación adecuada del gasto público. Pero se deben incorporar escenarios que atiendan a los ciclos y la incertidumbre propios de las variables macroeconómicas a mediano plazo; la economía verde es uno de estos escenarios inciertos. De hecho, González califica la flexibilización de la regla fiscal como una suerte de keynesianismo verde.

Este tema despertó controversias en académicos y reguladores porque cuestiona un principio intocable de la ortodoxia económica. El debate se expresó en medios de comunicación, redes sociales e incluso en el Congreso de la República; pero desapareció nuevamente y cerró con el énfasis del ministro de Hacienda de que no habrá reforma a la regla fiscal en este gobierno.

Una garantía de pago

En Colombia, la regla fiscal se sustenta en la Constitución Política (artículo 334), y se especifica en leyes y documentos técnicos. Busca “garantizar la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuir a la estabilidad macroeconómica del país”.

La actual regla fiscal se promulgó con la Ley 1473 de 2011, pero la modificó la reforma tributaria de Duque de 2021, con la que se limita la deuda pública al 71 % del PIB e indica que, idealmente, debe estar por debajo del 55 % del PIB (este límite sugerido denomina ancla de deuda).

La regla fiscal limita las políticas contracíclicas de choque, como se vio en la pandemia, pero estas políticas también se necesitan para fomentar el pleno empleo y la reindustrialización

Foto: Radio Nacional – La reforma tributaria del gobierno Duque modificó la regla fiscal y estableció un techo del 71 % del PIB para la deuda del país.

El fundamento teórico de este tipo de normas es la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, es decir, cubrir los gastos públicos sin dejar en “bancarrota” al siguiente gobierno. Fundamentalmente, se analiza en términos de incentivos: un gobierno gastará todo lo posible para cumplir sus compromisos políticos, pero no tiene incentivos para dejarle al siguiente gobierno unas finanzas equilibradas.

La regla fiscal tiene otro propósito: que pueda pagarse la deuda pública. El Estado financia muchas de sus inversiones emitiendo deuda; la regla fiscal garantiza a los inversionistas privados que se les pagarán la deuda y sus intereses.

Aplicación de reglas fiscales en el mundo

Las reglas fiscales no son una invención criolla —casi nunca lo son este tipo de medidas macroeconómicas—, se desarrollaron teóricamente desde la década de los ochenta, por cuenta de las crisis de deuda. En América Latina, se popularizaron en los noventa.

Se alinearon con otras recomendaciones macroeconómicas del Fondo Monetario Internacional: comparten el objetivo de garantizar estabilidad para las inversiones privadas —así se pasara por encima del acceso a servicios sociales, o de las políticas de promoción industrial o pleno empleo—.

Muchos países desarrollados o en desarrollo tienen regla fiscal, pero muchos la incumplen:

• Poco más del 50 % de los países europeos sujetos al Pacto de Estabilidad y Crecimiento cumplieron la regla fiscal, desde 1998 hasta 2019.
• En promedio, se cumplió el 51 % de las reglas fiscales en 20 países de la Unión Europea, desde 1995 hasta 2015.
• En el 80 % de los casos, se incumplió el objetivo de mediano plazo del Pacto de Estabilidad y Desarrollo, en 19 países de la zona euro, durante el período 1999-2015; casi dos tercios de los países excedieron el objetivo de mediano plazo en todos los años.

En 2021, 106 países del mundo habían adoptado reglas fiscales, incluyendo cerca de quince países en América Latina y el Caribe.

Al examinar la muestra global para el período 2000-2019, según el blog Ideas que Cuentan —del Banco Interamericano de Desarrollo—, “no hubo mucha diferencia en el crecimiento promedio de la deuda de los países durante períodos en los que se aplicó al menos una regla fiscal y períodos en los que no se aplicó ninguna […]. Menos de una tercera parte de los países en la región han logrado el cumplimiento de las reglas basadas en límites al gasto”.

Críticas de fondo a la regla fiscal

Desde diversas vertientes teóricas se ha criticado la regla fiscal colombiana.

Según Jorge Armando Rodríguez —exdecano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional—, no se basa en variables observables, sino en una abstracción que puede manipularse contablemente: el concepto de balance primario neto estructural. Además, tolera una tasa “natural” de desempleo que, en teoría, debe existir.

Según corrientes postkeynesianas, centrarse solo en el déficit público es ignorar el impacto sobre el resto de la economía.

Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, hace una valoración parecida: “la definición del balance estructural implica que para su cálculo debe aislarse el efecto del ciclo económico y el ciclo minero energético, para lo cual es necesario realizar la estimación de variables como el PIB potencial, una variable no observable, y el precio del petróleo, una variable volátil y difícil de pronosticar”.

Otras críticas se centran en el límite de la deuda.  Según Salomón Kalmanovitz, Duque cambió como le convino la regla fiscal, diferenciando déficit y deuda del gobierno. Diego Otero denuncia la limitada evidencia teórica y técnica para definir un nivel óptimo de deuda.

Según corrientes postkeynesianas, centrarse solo en el déficit público es ignorar el impacto sobre el resto de la economía. Reducir el déficit fiscal limita el ahorro, la inversión y la acumulación del sector privado, con impactos financieros sobre las empresas y los hogares: es una identidad contable. De hecho, limitar la deuda pública aumenta el endeudamiento privado como mecanismo de impulso económico.

La regla fiscal limita las políticas contracíclicas de choque, como se vio en la pandemia, pero estas políticas también se necesitan para fomentar el pleno empleo y la reindustrialización, e incluso para cumplir compromisos ambientales nacionales orientados hacia una economía baja en carbono.

El debate debe seguir

Es muy beneficioso que se cuestione la regla fiscal —uno de los intocables de la política macroeconómica, junto con la “independencia” del Banco de la República— y que lo hagan funcionarios del Gobierno nacional.

Se debería seguir el ejemplo de los congresistas que citaron la audiencia pública, así como abrir escenarios en universidades y centros de pensamiento para nutrir esta discusión.

Este debate es fundamental para decidir sobre impuestos y gasto público; más aún, será central para definir rumbos económicos alrededor del cambio de la estructura productiva, la industrialización del país, la transición energética y la búsqueda del pleno empleo. Sin cambios en la regla fiscal, la única política que se podrá seguir en el país es la confianza inversionista para el capital privado.

Por Diego Cortes Valencia

Los bonos de carbono son mecanismos para compensar las emisiones de gases de efecto invernadero. Pero la realidad es mucho más compleja: ¿Qué hay detrás de esta medida? ¿Qué está pasando en Colombia?.

Amenaza a los pueblos indígenas

Dejusticia publicó un artículo titulado “Bonos de carbono, un mercado ambiental que amenaza a los pueblos indígenas”.

El artículo sintetiza el concepto que construyeron junto a la Universidad Javeriana y la Universidad de los Andes, sobre la tutela presentada por el Consejo Indígena del Pirá Paraná y la Asociación de Capitanes y Autoridades Tradicionales del Río Pirá Paraná (ACAIPI) contra la Corporación para el Manejo Sostenible de los Bosques (Masbosques) y otros.

En pocas palabras, el artículo expone la violación de la autonomía indígena por parte de las empresas responsables de emisiones de bonos de carbono. Esta situación no es un caso aislado, sino que hace parte de un fenómeno internacional que se produce en varios países del sur global.

Los bonos

Los bonos de carbono son un mecanismo de compensación de emisiones de gases de efecto invernadero (CO₂ equivalentes). Cada bono corresponde a una tonelada de equivalente de dióxido de carbono capturada o no emitida a la atmósfera.

Estos bonos son emitidos por las empresas que realizan las inversiones para garantizar la captura de carbono. Después son vendidos a las empresas que contaminan en distintas partes del mundo. Una medida que puede definirse como una solución del mercado financiero.

las compañías se aprovechan de las comunidades locales y, en último término, los más beneficiados son las empresas intermediarias y los compradores finales porque se sobrestima el valor real de las inversiones en bonos de carbono.

Un ejemplo es el protocolo de Kioto (1997), acuerdo internacional enfocado en compensar las actividades productivas de empresas que no reducen sus emisiones con un pago equivalente a su contaminación. También vale la pena recordar la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, donde se crearon los pagos por Resultados de Mitigación REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation).

Además de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, tales iniciativas promueven la conservación y la gestión sostenible de los bosques, en donde cada disminución de tonelada equivalente de CO₂ corresponden a un bono.

Para 2021, existían cerca de 98 proyectos de este tipo en el territorio colombiano.

Las críticas a estos mecanismos de financiación contra el cambio climático son múltiples: el aprovechamiento de grandes empresas financieras sobre comunidades indígenas, negras o campesinas; las limitaciones de la autonomía de territorios soberanos de comunidades étnicas; la opaca efectividad de los bonos y la especulación financiera construida en el mercado de compra y venta de los bonos.

Negociaciones desequilibradas

Para emitir bonos de carbono, las empresas se acercan a zonas donde la captura de emisiones es factible mediante la protección de selvas y bosques y realizan contratos con las comunidades.

Debido a las características geográficas de estas zonas, la mayoría de la población suele ser comunidades indígenas. Se firman contratos de compensación ambiental para que las comunidades se comprometan a conservar la selva a cambio de recursos económicos. Buena parte de estas acciones se han concentrado en la región amazónica.

Aunque son contratos privados, es común la vulneración de los derechos de las comunidades indígenas. Hoy hay denuncias de abuso abierto de las empresas en la negociación, como el impedimento a las comunidades de realizar un proceso de consulta previa medianamente responsable.

Por ejemplo, en 2021, las firmas colombianas Waldrettung y Vida Verde Ambiental S.A.S. intentaron firmar un contrato con el Resguardo Indígena Nukak Maku, ubicado en San José del Guaviare. Este intento fue denunciado varias veces, debido a la presión de las empresas para mantener la información confidencial; al parecer, las compañías prohibieron a los indígenas realizar una consulta jurídica. Aunque el proyecto no se concretó, esta situación expone algunas de las vulneraciones a los derechos de las comunidades indígenas cuando negocian bonos de carbono.

Asimismo, por el lado del Consejo Indígena del Pirá Paraná, las denuncias tienen que ver con su autonomía como gobierno propio. Según Dejusticia, el Consejo afirmó que la corporación Masbosques y otras tres empresas no respetaron la autoridad ni los mecanismos de participación propios de los indígenas al utilizar una autorización falsa para llevar a cabo un proyecto REDD+ en el año 2021.

Saltarse las formas organizativas de los pueblos indígenas es una constante. La alcaldesa del municipio de Miraflores (Guaviare) denunció la existencia de proyectos en cinco resguardos indígenas, donde se han violado la autonomía y el gobierno propio. Además, precisó que no tienen copias de los contratos y no todos los resguardos del municipio firmaron, lo cual produce tensiones y conflictos entre los integrantes de las comunidades indígenas.

Algo muy similar sucedió en Nariño, donde el gobernador del resguardo de Cumbal firmó un proyecto de bonos de carbono sin informar a la comunidad.

En pocas palabras, es posible afirmar que, poco a poco, este tipo de situaciones resulta en una serie de prácticas injustas en la negociación del contrato, la ruptura del tejido social de las comunidades indígenas y el surgimiento de conflictos entre los resguardos.

Especulación con los bonos

Varias investigaciones concluyen que los bonos de carbono, en distintas regiones del continente, no tienen el valor que las empresas afirman.

Tal es el caso de Verra, empresa estadounidense y una de las compañías más importantes en materia de bonos de carbono. Patrick Greenfield, en The Guardian, informa que más del 90% de las compensaciones de carbono de la selva tropical que ha certificado Verra no tienen ningún valor. Además, los métodos de contabilidad del carbono forestal empleados por los desarrolladores fueron un 23% y un 30% más altas que las estimaciones del Berkeley Carbon Trading Project.

Algo muy parecido se ha denunciado a partir de las metodologías de valoración, donde se inflan los precios de los bonos que no tendrán efectos reales en el medio ambiente. Este tipo de prácticas se conocen como la venta de “aire caliente”.

Por ejemplo, en los proyectos Matavén y Kaliawiri, la empresa Primax Colombia S.A.S utilizó bonos de carbono para reducir el pago de impuestos y para que en el 2021 pudiera presentar deducciones de 25 millones de dólares. Con esta estrategia, se estarían sobreestimando los precios de los bonos y reduciendo los ingresos públicos que podrían destinarse a la lucha contra el cambio climático.

Además, la mayoría de estos bonos se emiten sobre zonas con bajos niveles de deforestación. Dicho de otro modo, están pagando por árboles que ya existían, mientras que en zonas de alta deforestación no se promueve ningún cambio significativo. De esta manera se estarían financiando acciones contra la deforestación que en la práctica no existen.

Foto: Cancillería – La mayoría de los bonos de carbono se emiten en zonas donde las presiones de deforestación son bajas.

Los bonos y la crisis climática

Los bonos son una respuesta de precios de mercado para las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, algunos integrantes de comunidades indígenas han puesto en tela de juicio la idea de asignar un valor de mercado específico a la conservación de la selva.

Las empresas emisoras y certificadoras ven la contaminación como una externalidad negativa de la explotación económica de los recursos —no como un límite ambiental que debe ser respetado por el modelo económico—. Así, en virtud de los bonos de carbono, las compañías tendrían el “derecho” de contaminar siempre que lo hagan a cambio de comprar en bonos el daño equivalente.

Pero en el contexto económico actual, esta medida aumenta la desigualdad entre quienes pueden mantener sus sistemas de producción extractivista y los países del sur global donde ese extractivismo supera el límite de tolerancia ambiental.

Además, las compañías se aprovechan de las comunidades locales y, en último término, los más beneficiados son las empresas intermediarias y los compradores finales porque se sobrestima el valor real de las inversiones en bonos de carbono.

Las anteriores denuncias sociales y técnicas demuestran que los bonos de carbono son mecanismos insuficientes para luchar contra el cambio climático. De hecho, pueden agravar la crisis si no existe una regulación clara y efectiva, tanto a nivel nacional como internacional.

No es posible que estas grandes empresas se aprovechen de su poder de mercado y de la falta de información de las tribus locales, como se pudo constatar en el caso de las comunidades indígenas de la región amazónica.

Qué hacer

El gobierno debe acelerar la reglamentación de este tipo de proyectos.

La regulación existente, que abre camino a estos mercados, no atiende la complejidad de las variables económicas, ambientales y sociales asociadas con la compra de bonos de carbono. En particular, la legislación vigente no exige estrictamente el desarrollo de consultas previas, lo cual viola los derechos de las comunidades étnicas.

Las empresas que ejecutan proyectos REDD+ atentan contra el gobierno propio de los pueblos indígenas. Por eso debe haber mejor acompañamiento estatal en los proyectos que se desarrollan en las regiones.

en el contexto económico actual, esta medida aumenta la desigualdad entre quienes pueden mantener sus sistemas de producción extractivista y los países del sur global donde ese extractivismo supera el límite de tolerancia ambiental.

El fortalecimiento del gobierno indígena debe empezar por formalizar las Entidades Territoriales Indígenas como parte de la estructura político-administrativa del país, tal como ordena el artículo 286 de la Constitución. Dicho proceso podrá llevarse a cabo con el cumplimiento del Decreto Ley 632 de 2018, específicamente, por medio de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

El Estado debe exigir transparencia en los procesos contractuales, las metas, las metodologías de valoración y el cumplimiento de reducción de emisiones, aunque los contratos sean entre entes privados. Será preciso estudiar el impacto de nuevas condiciones sobre la seguridad jurídica, para evitar demandas de las multinacionales amparadas en los Tratados de Libre Comercio y Acuerdos Internacionales de Inversión.

Por último, el gobierno debe clarificar el papel que tendrán los distintos mecanismos en materia de mitigación y adaptación al cambio climático. También debe precisar cómo se tomarán las medidas para reducir los impactos negativos en términos económicos y sociales en las poblaciones más vulnerables del país.

Diego Cortés Valencia*

Qué pretende el proyecto de reforma laboral, qué dicen los empresarios, en qué tienen razón y qué debe entonces hacer el gobierno.

Qué busca la reforma

El proyecto de reforma laboral del gobierno Petro pretende garantizar el trabajo digno o decente (como se le conoce entre los organismos internacionales), recuperando garantías que se habían pedido en las pasadas reformas laborales.

También pretende actualizar el marco legal para cumplir convenios de la ONU y la OIT en relación con los derechos sindicales, las trabajadoras del servicio doméstico, las personas migrantes y la lucha contra la violencia de género y el acoso en el mundo del trabajo.

La reforma reestablecería el recargo de dominicales y festivos que había sido descartado por la Ley 789 de 2002, y las horas extras por trabajo nocturno comenzarían a las 6 pm en vez de las 9 pm, como dispuso esa misma Ley. El proyecto del gobierno limita la tercerización laboral y los contratos de prestación de servicios, para llevarlos a ser la excepción y no la regla. Se defienden los derechos de la organización sindical y se crea un marco para el trabajo en el sector agropecuario.

Por otro lado, la exposición de motivos del proyecto señala que no se trata de una iniciativa aislada, sino enmarcada en el conjunto de reformas que el gobierno está impulsando para aumentar la productividad a partir de la reindustrialización de la economía nacional. Esto es fundamental porque aclara que el énfasis de la reforma laboral es mejorar las condiciones de las y los trabajadores, y otras medidas llevarán al aumento del empleo en distintos sectores económicos.

Por ese motivo, el gobierno debería adoptar políticas y mecanismos de compensación diferenciales que protejan a las mipymes y a los productores agrarios, reduciéndoles los costos de la energía, de los créditos, los de compra de maquinaria y los del transporte.

Crear nuevos empleos y dignificar las condiciones de trabajo precisamente han sido las banderas del movimiento sindical durante décadas.

Foto: MinTrabajo – Rappi denomina la relación con los repartidores como “colaboradores” y no trabajadores, lo cual resulta contradictorio con las afirmaciones del gremio de plataformas digitales de una eventual pérdida de trabajos de aprobarse la reforma laboral.

Criticas y correctivos necesarios

Varias de las medidas anteriores han sido criticadas por la Asociación Colombiana de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ACOPI) porque aumentarían los costos de producción y desincentivarían la creación de empleo por parte de estas empresas.

Las mismas preocupaciones han expresado los productores agropecuarios, señalando además que esas medidas implicarían aumentos en el precio de los alimentos y la quiebra de empresas en renglones específicos del campo.

Por ese motivo, el gobierno debería adoptar políticas y mecanismos de compensación diferenciales que protejan a las mipymes y a los productores agrarios, reduciéndoles los costos de la energía, de los créditos, los de compra de maquinaria y los del transporte.

Lastimosamente, cuando el gobierno nacional pudo ofrecer una tarifa diferencial de renta a las mipymes, en el debate de la Reforma Tributaria, no lo hizo, incumpliendo una promesa en campaña.

Las plataformas

Pero uno de los debates más sonados se ha referido al trabajo en las plataformas de reparto, como Rappi.

Rappi lleva años de tratar a sus repartidores como “colaboradores” y no como trabajadores, desconociendo o negando de este modo la existencia de un vínculo o relación laboral. Esta tesis sin embargo es contradicha por las propias plataformas digitales, cuyo gremio Alliance In denuncia la eventual pérdida de 80.000 trabajos si se aprueba la reforma.

El proyecto de reforma dedica cinco artículos a esta modalidad de empleo:

1. Se entiende que sí existe una relación laboral y se reconoce a los domiciliarios como trabajadores.
2. Las y los trabajadores contarán con los derechos de un contrato de trabajo y en este no se establecerá exclusividad, entonces podrán seguir usando varias aplicaciones si así lo decidieran.
3. Se pagará seguridad social por parte de la plataforma en modalidad de tiempo parcial, calculando la cantidad de horas trabajadas y estimando así las semanas a cotizar.
4. La empresa deberá tener un sistema transparente de reporte del trabajo y ponerla a disposición del Ministerio de Trabajo.
5. La plataforma tendrá personal que pueda atender reclamos frente a las decisiones que afecten la relación laboral de los trabajadores y no podrá haber despidos o bloqueos injustificados.

Estos puntos, que suenan elementales, y que las pequeñas y medianas empresas de Colombia cumplen con apego a la ley, han hecho que las plataformas pongan el grito en el cielo. Dicen estas que el gobierno no entiende su modelo de negocio, y que sus características tecnológicas les impiden cumplir las normas laborales vigentes.

El modelo de Rappi

El modelo de negocio de Rappi se basa en la especulación a partir de la marca, por encima del cierre financiero del negocio.

La pregunta es si este tipo de negocio, el de las plataformas, puede aprovecharse para hacerle el quite a la legislación laboral. Podría intentar escudarse Rappi en que desde 2016 vienen registrando pérdidas anuales, pero esto se debe a decisiones de inversión en actividades distintas de los domicilios, para lo cual ellos mismos aceptan que están “bien fondiados”.

Actualmente, Rappi es la “séptima empresa más valiosa de Colombia (con una capitalización de mercado superior a la de Sura y comparada con las que cotizan en bolsa)”. Además, Matias Laks, country manager de Rappi, dice que han “sido muy juiciosos con el levantamiento de capital, así que pese al momento, estamos bien fondiados”.

Siendo así, causa mucha duda que una empresa que tuvo ingresos de 250 mil millones de pesos en el año 2021 no pueda cubrir unos costos de seguridad social asociados con este trabajo parcial.

También hay ciertas dudas frente a las cifras que dice Rappi sobre los trabajadores que tiene. El CEO de la empresa Tu Orden menciona que no pueden ser 150 mil repartidores, y que la cifra puede acercarse a 10 mil repartidores en 2021. Adicional a que esta empresa, de domicilios también, ha tenido una filosofía desde el inicio de contratar con prestaciones a sus trabajadores, rompiendo esa idea de que no es posible mantener este negocio con derechos laborales.

La pregunta es si este tipo de negocio, el de las plataformas, puede aprovecharse para hacerle el quite a la legislación laboral. Podría intentar escudarse Rappi en que desde 2016 vienen registrando pérdidas anuales, pero esto se debe a decisiones de inversión en actividades distintas de los domicilios, para lo cual ellos mismos aceptan que están “bien fondiados”.

Incluso, los principales inversionistas de Rappi ya tienen acciones en otras nuevas empresas, como Belvo, Clara, LaHaus, NuvoCargo y Tul. En este caso, la otra pregunta es si, de seguir Rappi sin cierre financiero, los inversionistas desistirán del negocio y se acomodarán a nuevos unicornios para seguir poniendo a rentar sus inversiones.

Lo que sigue

En el debate que viene en el Congreso será fundamental que este capítulo de plataformas se mantenga, al tiempo que el gobierno acoge las preocupaciones de las mipymes y los sectores agropecuarios. De este modo el país avanzaría tanto en la mejoría de condiciones de trabajo como en la protección y promoción del empleo.

Asimismo, el gobierno debe aclarar las medidas concretas que propone adoptar para aumentar la productividad y promover la reindustrialización del país —lo que es hoy la primera prioridad para el desarrollo económico colombiano—.

Diego Cortés Valencia*

Esta semana inició la discusión de la reforma tributaria en el Congreso. Son varios cambios que ya el Gobierno aceptó de su propuesta inicial, como dejar por fuera del impuesto a algunos alimentos procesados, dejar beneficios para inversiones en Ciencia y Tecnología, apoyos al sector cafetero y también se está ajustando la tarifa a los dividendos. Sin embargo, un tema crucial sigue sin ser incluído en los cambios: la tarifa diferencial de renta para micro, pequeñas y medianas empresas (MiPymes).

El actual impuesto de renta para empresas es regresivo. Es una tarifa plana del 35%, que cobra igual tanto a pequeñas como a mega empresas, y por la estructura de beneficios tributarios del país son las pequeñas las que terminan pagando más. Una nueva estimación del Ministerio de Hacienda (2022), muestra que las empresas pequeñas pagan una tarifa efectiva de tributación del 31,3%, mientras las grandes pagan una tarifa de 23,8%. Estos resultados concuerdan con análisis semejantes, como los de Garay y Espitia (2019), donde las pequeñas pagan una tarifa mucho mayor que las empresas más grandes. En todo caso, se alejan de valoraciones que hablaban de tarifas efectivas de más del 70%, como la del cuestionado Doing Business (Banco Mundial, 2021), porque incluyen valores que no corresponden a impuestos o que, de entrada, “lo terminan pagando los consumidores” y “obviando el hecho de que los aportes a seguridad social son costos que afectan las utilidades y que, por ende, no tienen por qué sumarse en la carga tributaria” (Ministerio Hacienda, 2022).

Cuando el Ministerio calcula la tarifa efectiva con la reforma tributaria propuesta, la regresividad se mantiene. A las pequeñas se les mantiene el impuesto de 31,3%, mientras a las grandes sube al 29%. La solución a esto ya se ha planteado por ACOPI y es una tarifa diferencial de renta acorde al tamaño de las empresas o de su nivel de utilidades.

Las MiPymes representan el 99% del tejido empresarial del país, generan el 80% del empleo formal y aportan el 35% del PIB nacional (ACOPI, 2022). Dotar al sistema de un esquema progresivo para las empresas redundará en mayor justicia tributaria, y promoverá el fortalecimiento de las empresas nacionales. Esto debe ser un propósito de país.  El Gobierno y el Congreso deben abrir espacio para valorar las propuestas de impuesto diferencial que han sido radicadas por congresistas de partidos políticos de todos los espectros ideológicos.

Referencias

ACOPI. (2022). Propuesta de progresividad en el Impuesto de Renta a personas jurídicas. En el marco del Proyecto de Ley 1187/2022C: “Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social”.

Banco Mundial. (2021). El Grupo Banco Mundial dejará de elaborar el informe Doing Business.

Garay, L. J., & Espitia, J. E. (2019). Dinámica de las desigualdades en Colombia. En torno a la economía política en los ámbitos socio-económico, tributario y territorial. Desde Abajo.

La Silla Vacía. (2022). Las cartas secretas de Ocampo en la negociación de la tributaria. Tomado de: https://www.lasillavacia.com/historias/silla-nacional/las-dos-cartas-secretas-de-ocampo-en-la-negociacion-de-la-tributaria/

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2022). Precisiones sobre la Tasa Efectiva de Tributación empresarial en Colombia.