El Congreso de la República hundió el Presupuesto General de la Nación que presentó el gobierno y ahora este lo presentará por decreto. ¿Cómo quedó la distribución y qué pasará con la ley de financiamiento?
La crónica del presupuesto en el Congreso
Cumpliendo las fechas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en abril de 2024 el Ministerio de Hacienda presentó a las comisiones económicas del Congreso el Anteproyecto del Presupuesto General de la Nación 2025, y en julio el proyecto propuesto.
El primer paso de las comisiones económicas del Congreso en el trámite del PGN es definir si el Proyecto se ajusta o no a lo definido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Si así lo consideran las comisiones, el proyecto puede devolverse al Ministerio de Hacienda antes del 15 de agosto, para que realice las enmiendas correspondientes. Esto no aplicó en el trámite para el PGN 2025 y no se realizaron enmiendas al proyecto.
La segunda fecha relevante corresponde a la aprobación del monto del Presupuesto, que debe aprobarse antes del 15 de septiembre. Este fue el debate de fondo en el que se centró la discusión del PGN 2025. El gobierno presentó un presupuesto por $523 billones de pesos, de los cuales $12 billones no se encontraban financiados.
El Proyecto de PGN establece que esos $12 billones se recaudarán por medio de una Ley de Financiamiento, o reforma tributaria. Aunque significa tramitar un presupuesto desfinanciado, el artículo 54 del Estatuto Orgánico permite que el Ministerio de Hacienda proponga por proyecto de ley “los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados”.
Las comisiones económicas del Congreso, por mayoría, consideraron inconveniente aprobar el Proyecto desfinanciado, por lo cual no se aprobó el monto antes del 15 de septiembre. El Ministerio de Hacienda presentó una nueva propuesta de proyecto ante el Congreso, manteniendo el monto de $523 billones, pero modificando asignaciones específicas, donde resaltó la propuesta de recorte al presupuesto de la Registraduría en más del 77 %.
Sin embargo, las comisiones económicas del Congreso hundieron el nuevo proyecto que presentó el gobierno. El Ministerio no quiso reducir el monto para presentar una propuesta de Presupuesto que no estuviera desfinanciada en $12 billones, que habría tenido mayor oportunidad de ser aprobado.
En lugar de esto, el gobierno decidió no presentar otro Proyecto y aprobar por decreto el proyecto inicial de PGN 2025 que presentó ante el Congreso. Lo anterior lo permite el Estatuto Orgánico en caso de que el Congreso no aprobara el PGN antes del 20 de octubre. Sin embargo, es claro que el gobierno nacional habría podido intentar consensuar una propuesta intermedia y aprobarlo en los tiempos que define la ley.
En este contexto, el futuro presupuestal para los sectores del país quedó anclado a la propuesta inicial de PGN 2025 del gobierno y al trámite de la Ley de financiación que plantea el gobierno para financiar los $12 billones faltantes.
¿Cómo quedan los sectores económicos en el PGN 2025?
El presupuesto quedó en $523 billones de pesos en total y $410,4 billones si no se cuenta lo destinado a pagar la deuda. Comparado con el PGN de 2024 (que fue recortado durante este mismo año), y ajustado a la inflación estimada a fin del año 2024 por la Encuesta de Expectativa de Analistas Económicos, que realiza el Banco de la República (5,6 %), el PGN total de 2025 aumenta 2,6 % en términos reales, pero, sin tener en cuenta la deuda, este apenas crece 0,1 %.
El presupuesto de funcionamiento del PGN de 2025 se proyectó en $327,9 billones, que representa un incremento real de 5,4 % comparado con 2024. En inversión se destinaron $82,5 billones, una caída anual de -16,4 % en términos reales. Por el lado del pago de la deuda, se destinaron $112,6 billones, un aumento del 12,9 % real anual.
En términos de caída anual real, sobresale la reducción de presupuesto para deporte y recreación (-62 %); agricultura y desarrollo rural (-44,4 %); tecnologías de la información y comunicaciones (-35 %); inclusión social (-34,7 %); Presidencia (-30,5 %); ciencia, tecnología e innovación (-25,1 %); y cultura (-24,2 %).
Coinciden estas reducciones al comparar el proyecto de Presupuesto del año 2025, comparado con el 2023. Entre los recortes más grandes se encuentran deporte y recreación (-65 %); ciencia, tecnología e innovación (-55 %); inclusión social y reconciliación (-48 %); agricultura y desarrollo rural (-47 %); ambiente y desarrollo sostenible (-44 %) y cultura (-34 %).
Esta distribución depende de que el Congreso apruebe la Ley de Financiamiento que acompaña el proyecto de Presupuesto. De no ser así, se deberá modificar el presupuesto 2025 ajustando en $12 billones de pesos menos los rubros de funcionamiento e inversión.
Ley de Financiamiento: reforma tributaria en el aire
El gobierno presentó al Congreso el proyecto de Ley de Financiamiento. Para 2025, esta propuesta espera recaudar $11,8 billones de pesos, donde la principal parte proviene de la anticipación de la Regla Fiscal ($5,3 billones de pesos), que representa el 45,1 % del recaudo total en 2025.
El adelanto de la Regla Fiscal hace referencia a cambiar las metas transitorias que se encuentra en la Ley 2155 de 2021 en términos del déficit fiscal para 2025 y pasar a aplicar el mecanismo paramétrico, o las condiciones que estiman las variables que define la Ley para estimar los niveles de déficit para cada año. Esto se puede hacer porque en 2023 la deuda neta como proporción del PIB fue 53,8 %, y fue inferior a la meta que define la Regla Fiscal (55 %). Este cambio le permite aumentar el déficit fiscal, lo cual garantiza recursos adicionales para gasto público.
Otro mecanismo que incluye el proyecto es un componente verde que permita no contar las deudas e inversiones de financiamiento climático dentro de las variables de la Regla Fiscal, hasta un 0,3 % del PIB anual, con el fin de que estas inversiones no presionen o se limiten por el cumplimiento de la Regla Fiscal.
Los costos de la transición, y la atención de gastos derivados de la mitigación a los riesgos climáticos, tienen un componente alto de gasto y de incertidumbre, que se verían altamente limitados si no tienen un criterio diferencial frente a la Regla Fiscal.
Otras medidas positivas del proyecto son los impuestos a los juegos de suerte y azar, que permitirían recaudar $2,1 billones adicionales en 2025, y la tarifa diferencial de renta para las empresas, que reducirían desde el año 2026 impuestos para pequeñas y medianas empresas, como lo han pedido desde hace años las mipymes en Colombia.
El proyecto trae una medida inconveniente y es la modificación del impuesto al carbono, que aumentaría el precio a los combustibles. Esto golpea el costo de vida de las familias con vehículos, con el aumento de la gasolina y el gas natural. También incrementa el precio del ACPM, que resulta contradictorio frente a los acuerdos logrados con los transportadores que se movilizaron. Impactará también en el costo del combustible de los aviones. Por este impuesto, se espera recaudar $1,3 billones de pesos en 2025.
Esta reforma tributaria podría ser positiva, en el sentido de que Colombia aún tiene gasto del gobierno general en proporción al PIB en 2023 (14,8 %) por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (15,1 %) y los países de la OCDE (17,1 % en 2022). Los recursos adicionales se justifican porque el dinero público hoy es insuficiente para atender las necesidades del país, como los gastos en salud o educación pública. Además, la reducción del impuesto de renta para las empresas va encaminada hacia la reactivación económica. Sin embargo, el ambiente político para el trámite en el Congreso no es el mejor.
Incertidumbre presupuestal y política
Que el gobierno nacional decidiera presentar el PGN 2025 por decreto, y no concertar un monto totalmente financiado, es una disputa con el Congreso que no facilitará el trámite de las reformas que se encuentran en el Congreso.
El ambiente en las comisiones económicas no fue favorable para aprobar el Presupuesto a la medida del gobierno, y esto puede repetirse para el trámite de la Ley de Financiamiento. Los principales opositores al PGN del gobierno y la reforma tributaria argumentan que la baja ejecución del gobierno en 2024, que en el componente de inversión es la más baja en décadas, es muestra que no se requiere más dinero, sino de ejecutar el existente.
Lo que se puede esperar este año es que el proyecto de Ley de Financiamiento se hunda en las comisiones económicas y el gobierno deba ajusta en $12 billones de pesos el presupuesto de 2025. Se recortará aún más la inversión pública, que afectará sectores clave ya muy golpeados, como ciencia y tecnología o agricultura.
Por la incompetencia del gobierno para la ejecución del año 2024, se dio mayores argumentos a los sectores que promueven políticas de austeridad en el país. Incluso, suenan propuestas de recorte del gasto de funcionamiento en el Estado, aun cuando Colombia no tiene un tamaño del Estado o un gasto público que supere los promedios de países de la región.
Al final, pierde el país frente a la posibilidad de volver mucho más progresivo el sistema tributario, reducir los impuestos para pequeñas y medianas empresas y recaudar mayores recursos que se requieren para múltiples necesidades. También pierde por el mayor recorte de inversión pública, que impactará en el crecimiento económico nacional.
