Equipo Jennifer Pedraza

Por  Diego Cortes Valencia

Un balance de treinta años de la Ley 30 de 1992 muestra el debilitamiento presupuestal al que han sido sometidas las instituciones públicas de educación superior. Aun cuando la ruta de reforma financiera a la Ley es clara, no se ha materializado en acciones prioritarias para el gobierno nacional ni para las mayorías en el Congreso.

El contexto financiero de la educación superior pública

Las universidades públicas y las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias presentan enormes necesidades en materia financiera. Para algunas, ha implicado el riesgo de seguridad de su infraestructura física, como la Universidad Nacional con el edificio de farmacia en emergencia estructural y el Instituto de Ciencias naturales, que tiene en riesgo el patrimonio biológico del país por su crisis de infraestructura. Para otras, como la Universidad de Antioquia, representa faltantes para su funcionamiento anual, que le impide cubrir sus costos y lleva a buscar mecanismos de austeridad para cerrar el año.

Estos ejemplos son un reflejo de una crisis estructural que proviene del sistema de financiación definido en la Ley 30 de 1992. En el boletín 3 del Observatorio Colombiano de Políticas Educativas y Profesión Docente (OCPE-UPN) se detalla que, mientras el presupuesto por Ley 30 de las universidades públicas ha crecido un promedio de 3,4 % anual desde 1993 hasta 2023 (4,1 % si se cuentan otros aportes de la nación distintos a la Ley 30), las instituciones han crecido en cobertura y capacidad de investigación y extensión por encima del aporte público. Mientras tanto, los estudiantes de pregrado crecieron 5 % anual y los de posgrados 4,5 % anual. Además, entre 2004 y 2019, los grupos de investigación reconocidos crecieron 8,4 % anual.

Para lograr los recursos necesarios para funcionar y crecer, las universidades públicas buscaron mecanismos de autofinanciación, que correspondieron a recursos de matrícula, proyectos de extensión, entre otros mecanismos. Según el Sistema Universitario Estatal, para el año 2019 el 45,1 % de los recursos gastados por las universidades públicas provenían de autofinanciación. Como dice el profesor Álvaro Moreno, “obligaron a las IES públicas a movilizar sus limitados recursos para incrementar los ingresos mediante la venta de servicios en el mercado”.

Sin embargo, la capacidad de autogestión de recursos tiene límites. No es posible buscar recursos mediante esquemas de matrículas sin impactar sobre el acceso efectivo a la educación superior para los estudiantes de las familias de menores ingresos del país. Por el lado de la extensión, la contratación tiene límites sobre la cantidad de entidades interesadas en gestionar proyectos con universidades, y también los tiene la capacidad de cada institución de ejecutar dichos proyectos con la planta docente de las instituciones, lo cual puede ir en detrimento de los otros fines misionales de las universidades, como la formación y la investigación.

El problema de la Ley 30

El rezago en materia de financiación de la educación superior pública fue amplificado por la Ley 30 de 1992. En los artículos 86 y 87 de esta ley se define el mecanismo de financiación y se determina que el presupuesto público (que se denominará base presupuestal) de las universidades públicas de cada año será, como mínimo, equivalente a los recursos del año inmediatamente anterior más la inflación (o índice de precios al consumidor (IPC)).

El efecto de este mecanismo fue que el aumento del presupuesto no obedeció a las necesidades ni los costos que tenían las universidades para sus gastos operativos y de inversión, sino a mantener el poder adquisitivo del presupuesto de cada año, lo que genera una brecha presupuestal entre necesidades y recursos públicos disponibles en un proceso de desfinanciamiento progresivo.

Por lo anterior, el Sistema Universitario Estatal estimó que para el año 2018 las universidades públicas requerían alrededor de $17,2 billones de pesos ($23,7 billones a precios del año 2023) para cerrar la brecha de calidad generada desde 1993 en cuanto a necesidades de funcionamiento e inversión, como lo son laboratorios, dotación de tecnología, formación docente, infraestructura física, entre otros.

El caso de las instituciones técnicas y tecnológicas (ITTU) públicas fue aún peor. Los artículos 86 y 87 de la Ley 30 no las cubren, por lo cual sus recursos anuales están al vaivén de la disposición de los entes territoriales. Solo 18 de 33 ITTU públicas reciben recursos de la Nación, y aun así estos recursos percibidos apenas representaron el 1,7 % de los aportes de la Nación a todas las instituciones de educación superior públicas del país. En este sentido, la red de instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias públicas (REDTTU) estimó la necesidad de recursos por $806 000 millones de pesos en 2021 para su funcionamiento e inversión (cerca de un billón de pesos a precios de 2023).

La desidia de financiación pública no es por falta de recursos sino una decisión política

Durante los últimos treinta años, cuando el movimiento universitario ha exigido mayores recursos para la educación superior pública, tanto los gobiernos de turno como voces mediáticas contrargumentan que Colombia es un país con escasos recursos y muchas necesidades sociales, por lo cual sería un despropósito aumentar el presupuesto público de la educación superior al tamaño de los reclamos.

Sin embargo, esta visión ignora que, mientras el país creció en los últimos treinta años, los aportes de la Nación no aumentaron en la misma proporción. Como se observa en la siguiente figura del OCPE-UPN, los aportes de la Nación como proporción del PIB pasaron de ser el 0,52 % en el año 2000 al 0,41 % en 2023. En particular, la caída más grande en esta proporción se observó entre 2002 y 2010, justo el período de tiempo del auge minero-energético del país. Mientras había más recursos en la economía colombiana, esto no redundó en mejores condiciones para la educación superior pública.

Este mismo fenómeno se observa al comparar los aportes de la Nación a las universidades públicas con respecto al Presupuesto General de la Nación, que es equivalente a los ingresos disponibles por el Estado anualmente. Para el año 2000 los aportes de la Nación equivalían al 2,1 % del PGN, mientras que en 2023 se redujo al 1,5 %. Se evidencia así que no es falta de recursos públicos, sino una decisión de dar prioridad a otros gastos en detrimento de la educación superior pública.

Reforma necesaria y pendiente

La situación de la financiación de la educación superior pública es apremiante. En los últimos años se han presentado distintas propuestas de reforma financiera a la Ley 30 en sus artículos 86 y 87, que han surgido de la academia, el SUE, la REDTTU, el Congreso de la República y el Ministerio de Educación Nacional (en el boletín 4 del OCPE-UPN se puede ver la comparativa de estas propuestas).

Las propuestas varían en distintos detalles, pero tienen en común el reemplazo del aumento de la base presupuestal de las universidades públicas con el IPC, para utilizar el índice de costos de la educación superior (ICES). Además, se crea un sistema de base presupuestal para las ITTU, que también crecerá con el ICES para estas instituciones. 

La ventaja de este índice es que incluye la canasta de costos de las instituciones de educación superior, diferencia instituciones entre públicas y privadas, y también si son técnicas, tecnológicas, universitarias o universidades, lo cual garantiza una mayor cercanía con la variación de costos reales que tienen estas instituciones.

Existen distintas estimaciones de cuánto podría representar este incremento adicional para las universidades públicas, pero podría ser de $18,7 billones de pesos entre 2027 y 2040 y llevaría el presupuesto de estas instituciones a representar alrededor del 1 % del PIB anual. Esto sería un mecanismo que permita cerrar la brecha de necesidades de estas instituciones en un horizonte de mediano plazo.

La propuesta de reforma no solo se encuentra formulada, sino que fue radicada en el Congreso durante el segundo semestre del año 2024 (proyecto 212 de 2024 Senado). La propuesta parte del proyecto radicado por los congresistas Jennifer Pedraza, Gabriel Becerra y Ariel Ávila (proyecto 084 de 2022 Cámara), el cual fue consensuado, ajustado y avalado por el Ministerio de Educación Nacional.

Sin embargo, después de la radicación no han existido esfuerzos efectivos por parte del Ejecutivo para acelerar el trámite del proyecto. En 2024 no fue seleccionado entre los proyectos del gobierno que impulsó el Ministerio de Interior, ni existió interés de promoverlo, a pesar de tener la firma del ministro de Educación. Se espera que para 2025 exista prioridad por parte del Gobierno para dinamizar el debate legislativo.

Aunque existen mensajes positivos por parte del Viceministerio de Educación Superior frente al aumento del presupuesto para las universidades y las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias públicas para 2025, es incierta la postura del Ministerio de Hacienda para dar aval fiscal al proyecto de reforma de la Ley 30, de manera que los aumentos de recursos para estas instituciones se garanticen a futuro. La incertidumbre financiera se mantiene y la oportunidad de reformar la Ley 30 en materia financiera cada vez se presenta más lejana por el contexto fiscal y político del país.

En este contexto, se vuelve fundamental una acción mancomunada del movimiento universitario (docentes, estudiantes, trabajadores y directivas) para exigir el avance de esta reforma y que se cumplan las promesas de fortalecimiento de la educación superior pública para avanzar en su garantía como derecho fundamental en Colombia.

Por: Diego Cortes Valencia

El Congreso de la República hundió el Presupuesto General de la Nación que presentó el gobierno y ahora este lo presentará por decreto. ¿Cómo quedó la distribución y qué pasará con la ley de financiamiento?

La crónica del presupuesto en el Congreso

Cumpliendo las fechas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en abril de 2024 el Ministerio de Hacienda presentó a las comisiones económicas del Congreso el Anteproyecto del Presupuesto General de la Nación 2025, y en julio el proyecto propuesto.

El primer paso de las comisiones económicas del Congreso en el trámite del PGN es definir si el Proyecto se ajusta o no a lo definido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Si así lo consideran las comisiones, el proyecto puede devolverse al Ministerio de Hacienda antes del 15 de agosto, para que realice las enmiendas correspondientes. Esto no aplicó en el trámite para el PGN 2025 y no se realizaron enmiendas al proyecto.

La segunda fecha relevante corresponde a la aprobación del monto del Presupuesto, que debe aprobarse antes del 15 de septiembre. Este fue el debate de fondo en el que se centró la discusión del PGN 2025. El gobierno presentó un presupuesto por $523 billones de pesos, de los cuales $12 billones no se encontraban financiados. 

El Proyecto de PGN establece que esos $12 billones se recaudarán por medio de una Ley de Financiamiento, o reforma tributaria. Aunque significa tramitar un presupuesto desfinanciado, el artículo 54 del Estatuto Orgánico permite que el Ministerio de Hacienda proponga por proyecto de ley “los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados”.

Las comisiones económicas del Congreso, por mayoría, consideraron inconveniente aprobar el Proyecto desfinanciado, por lo cual no se aprobó el monto antes del 15 de septiembre. El Ministerio de Hacienda presentó una nueva propuesta de proyecto ante el Congreso, manteniendo el monto de $523 billones, pero modificando asignaciones específicas, donde resaltó la propuesta de recorte al presupuesto de la Registraduría en más del 77 %.

Sin embargo, las comisiones económicas del Congreso hundieron el nuevo proyecto que presentó el gobierno. El Ministerio no quiso reducir el monto para presentar una propuesta de Presupuesto que no estuviera desfinanciada en $12 billones, que habría tenido mayor oportunidad de ser aprobado. 

En lugar de esto, el gobierno decidió no presentar otro Proyecto y aprobar por decreto el proyecto inicial de PGN 2025 que presentó ante el Congreso. Lo anterior lo permite el Estatuto Orgánico en caso de que el Congreso no aprobara el PGN antes del 20 de octubre. Sin embargo, es claro que el gobierno nacional habría podido intentar consensuar una propuesta intermedia y aprobarlo en los tiempos que define la ley.

En este contexto, el futuro presupuestal para los sectores del país quedó anclado a la propuesta inicial de PGN 2025 del gobierno y al trámite de la Ley de financiación que plantea el gobierno para financiar los $12 billones faltantes.

¿Cómo quedan los sectores económicos en el PGN 2025?

El presupuesto quedó en $523 billones de pesos en total y $410,4 billones si no se cuenta lo destinado a pagar la deuda. Comparado con el PGN de 2024 (que fue recortado durante este mismo año), y ajustado a la inflación estimada a fin del año 2024 por la Encuesta de Expectativa de Analistas Económicos, que realiza el Banco de la República (5,6 %), el PGN total de 2025 aumenta 2,6 % en términos reales, pero, sin tener en cuenta la deuda, este apenas crece 0,1 %. 

El presupuesto de funcionamiento del PGN de 2025 se proyectó en $327,9 billones, que representa un incremento real de 5,4 % comparado con 2024. En inversión se destinaron $82,5 billones, una caída anual de -16,4 % en términos reales. Por el lado del pago de la deuda, se destinaron $112,6 billones, un aumento del 12,9 % real anual.

En términos de caída anual real, sobresale la reducción de presupuesto para deporte y recreación (-62 %); agricultura y desarrollo rural (-44,4 %); tecnologías de la información y comunicaciones (-35 %); inclusión social (-34,7 %); Presidencia (-30,5 %); ciencia, tecnología e innovación (-25,1 %); y cultura (-24,2 %).

Coinciden estas reducciones al comparar el proyecto de Presupuesto del año 2025, comparado con el 2023. Entre los recortes más grandes se encuentran deporte y recreación (-65 %); ciencia, tecnología e innovación (-55 %); inclusión social y reconciliación (-48 %); agricultura y desarrollo rural (-47 %); ambiente y desarrollo sostenible (-44 %) y cultura (-34 %).

Esta distribución depende de que el Congreso apruebe la Ley de Financiamiento que acompaña el proyecto de Presupuesto. De no ser así, se deberá modificar el presupuesto 2025 ajustando en $12 billones de pesos menos los rubros de funcionamiento e inversión.

Ley de Financiamiento: reforma tributaria en el aire

El gobierno presentó al Congreso el proyecto de Ley de Financiamiento. Para 2025, esta propuesta espera recaudar $11,8 billones de pesos, donde la principal parte proviene de la anticipación de la Regla Fiscal ($5,3 billones de pesos), que representa el 45,1 % del recaudo total en 2025.

El adelanto de la Regla Fiscal hace referencia a cambiar las metas transitorias que se encuentra en la Ley 2155 de 2021 en términos del déficit fiscal para 2025 y pasar a aplicar el mecanismo paramétrico, o las condiciones que estiman las variables que define la Ley para estimar los niveles de déficit para cada año. Esto se puede hacer porque en 2023 la deuda neta como proporción del PIB fue 53,8 %, y fue inferior a la meta que define la Regla Fiscal (55 %). Este cambio le permite aumentar el déficit fiscal, lo cual garantiza recursos adicionales para gasto público.

Otro mecanismo que incluye el proyecto es un componente verde que permita no contar las deudas e inversiones de financiamiento climático dentro de las variables de la Regla Fiscal, hasta un 0,3 % del PIB anual, con el fin de que estas inversiones no presionen o se limiten por el cumplimiento de la Regla Fiscal. 

Los costos de la transición, y la atención de gastos derivados de la mitigación a los riesgos climáticos, tienen un componente alto de gasto y de incertidumbre, que se verían altamente limitados si no tienen un criterio diferencial frente a la Regla Fiscal.

Otras medidas positivas del proyecto son los impuestos a los juegos de suerte y azar, que permitirían recaudar $2,1 billones adicionales en 2025, y la tarifa diferencial de renta para las empresas, que reducirían desde el año 2026 impuestos para pequeñas y medianas empresas, como lo han pedido desde hace años las mipymes en Colombia.

El proyecto trae una medida inconveniente y es la modificación del impuesto al carbono, que aumentaría el precio a los combustibles. Esto golpea el costo de vida de las familias con vehículos, con el aumento de la gasolina y el gas natural. También incrementa el precio del ACPM, que resulta contradictorio frente a los acuerdos logrados con los transportadores que se movilizaron. Impactará también en el costo del combustible de los aviones. Por este impuesto, se espera recaudar $1,3 billones de pesos en 2025.

Esta reforma tributaria podría ser positiva, en el sentido de que Colombia aún tiene gasto del gobierno general en proporción al PIB en 2023 (14,8 %) por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (15,1 %) y los países de la OCDE (17,1 % en 2022). Los recursos adicionales se justifican porque el dinero público hoy es insuficiente para atender las necesidades del país, como los gastos en salud o educación pública. Además, la reducción del impuesto de renta para las empresas va encaminada hacia la reactivación económica. Sin embargo, el ambiente político para el trámite en el Congreso no es el mejor.

Incertidumbre presupuestal y política

Que el gobierno nacional decidiera presentar el PGN 2025 por decreto, y no concertar un monto totalmente financiado, es una disputa con el Congreso que no facilitará el trámite de las reformas que se encuentran en el Congreso.

El ambiente en las comisiones económicas no fue favorable para aprobar el Presupuesto a la medida del gobierno, y esto puede repetirse para el trámite de la Ley de Financiamiento. Los principales opositores al PGN del gobierno y la reforma tributaria argumentan que la baja ejecución del gobierno en 2024, que en el componente de inversión es la más baja en décadas, es muestra que no se requiere más dinero, sino de ejecutar el existente.

Lo que se puede esperar este año es que el proyecto de Ley de Financiamiento se hunda en las comisiones económicas y el gobierno deba ajusta en $12 billones de pesos el presupuesto de 2025. Se recortará aún más la inversión pública, que afectará sectores clave ya muy golpeados, como ciencia y tecnología o agricultura.

Por la incompetencia del gobierno para la ejecución del año 2024, se dio mayores argumentos a los sectores que promueven políticas de austeridad en el país. Incluso, suenan propuestas de recorte del gasto de funcionamiento en el Estado, aun cuando Colombia no tiene un tamaño del Estado o un gasto público que supere los promedios de países de la región.

Al final, pierde el país frente a la posibilidad de volver mucho más progresivo el sistema tributario, reducir los impuestos para pequeñas y medianas empresas y recaudar mayores recursos que se requieren para múltiples necesidades. También pierde por el mayor recorte de inversión pública, que impactará en el crecimiento económico nacional.