Hace unos meses la propuesta de flexibilizar la regla fiscal causó una gran discusión, pero rápidamente se rechazó, siguiendo los principios económicos ortodoxos. ¿Por qué es importante poner nuevamente esta discusión sobre la mesa?
La ortodoxia económica
Jorge Iván González, director del Departamento Nacional de Planeación abrió la discusión sobre flexibilizar la regla fiscal. Argumenta que se parte por reconocer la responsabilidad fiscal, entendiéndola cómo la financiación adecuada del gasto público. Pero se deben incorporar escenarios que atiendan a los ciclos y la incertidumbre propios de las variables macroeconómicas a mediano plazo; la economía verde es uno de estos escenarios inciertos. De hecho, González califica la flexibilización de la regla fiscal como una suerte de keynesianismo verde.
Este tema despertó controversias en académicos y reguladores porque cuestiona un principio intocable de la ortodoxia económica. El debate se expresó en medios de comunicación, redes sociales e incluso en el Congreso de la República; pero desapareció nuevamente y cerró con el énfasis del ministro de Hacienda de que no habrá reforma a la regla fiscal en este gobierno.
Una garantía de pago
En Colombia, la regla fiscal se sustenta en la Constitución Política (artículo 334), y se especifica en leyes y documentos técnicos. Busca “garantizar la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuir a la estabilidad macroeconómica del país”.
La actual regla fiscal se promulgó con la Ley 1473 de 2011, pero la modificó la reforma tributaria de Duque de 2021, con la que se limita la deuda pública al 71 % del PIB e indica que, idealmente, debe estar por debajo del 55 % del PIB (este límite sugerido denomina ancla de deuda).
La regla fiscal limita las políticas contracíclicas de choque, como se vio en la pandemia, pero estas políticas también se necesitan para fomentar el pleno empleo y la reindustrialización
Foto: Radio Nacional – La reforma tributaria del gobierno Duque modificó la regla fiscal y estableció un techo del 71 % del PIB para la deuda del país.
El fundamento teórico de este tipo de normas es la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, es decir, cubrir los gastos públicos sin dejar en “bancarrota” al siguiente gobierno. Fundamentalmente, se analiza en términos de incentivos: un gobierno gastará todo lo posible para cumplir sus compromisos políticos, pero no tiene incentivos para dejarle al siguiente gobierno unas finanzas equilibradas.
La regla fiscal tiene otro propósito: que pueda pagarse la deuda pública. El Estado financia muchas de sus inversiones emitiendo deuda; la regla fiscal garantiza a los inversionistas privados que se les pagarán la deuda y sus intereses.
Aplicación de reglas fiscales en el mundo
Las reglas fiscales no son una invención criolla —casi nunca lo son este tipo de medidas macroeconómicas—, se desarrollaron teóricamente desde la década de los ochenta, por cuenta de las crisis de deuda. En América Latina, se popularizaron en los noventa.
Se alinearon con otras recomendaciones macroeconómicas del Fondo Monetario Internacional: comparten el objetivo de garantizar estabilidad para las inversiones privadas —así se pasara por encima del acceso a servicios sociales, o de las políticas de promoción industrial o pleno empleo—.
Muchos países desarrollados o en desarrollo tienen regla fiscal, pero muchos la incumplen:
- Poco más del 50 % de los países europeos sujetos al Pacto de Estabilidad y Crecimiento cumplieron la regla fiscal, desde 1998 hasta 2019.
- En promedio, se cumplió el 51 % de las reglas fiscales en 20 países de la Unión Europea, desde 1995 hasta 2015.
- En el 80 % de los casos, se incumplió el objetivo de mediano plazo del Pacto de Estabilidad y Desarrollo, en 19 países de la zona euro, durante el período 1999-2015; casi dos tercios de los países excedieron el objetivo de mediano plazo en todos los años.
En 2021, 106 países del mundo habían adoptado reglas fiscales, incluyendo cerca de quince países en América Latina y el Caribe.
Al examinar la muestra global para el período 2000-2019, según el blog Ideas que Cuentan —del Banco Interamericano de Desarrollo—, “no hubo mucha diferencia en el crecimiento promedio de la deuda de los países durante períodos en los que se aplicó al menos una regla fiscal y períodos en los que no se aplicó ninguna […]. Menos de una tercera parte de los países en la región han logrado el cumplimiento de las reglas basadas en límites al gasto”.
Críticas de fondo a la regla fiscal
Desde diversas vertientes teóricas se ha criticado la regla fiscal colombiana.
Según Jorge Armando Rodríguez —exdecano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional—, no se basa en variables observables, sino en una abstracción que puede manipularse contablemente: el concepto de balance primario neto estructural. Además, tolera una tasa “natural” de desempleo que, en teoría, debe existir.
Según corrientes postkeynesianas, centrarse solo en el déficit público es ignorar el impacto sobre el resto de la economía.
Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, hace una valoración parecida: “la definición del balance estructural implica que para su cálculo debe aislarse el efecto del ciclo económico y el ciclo minero energético, para lo cual es necesario realizar la estimación de variables como el PIB potencial, una variable no observable, y el precio del petróleo, una variable volátil y difícil de pronosticar”.
Otras críticas se centran en el límite de la deuda. Según Salomón Kalmanovitz, Duque cambió como le convino la regla fiscal, diferenciando déficit y deuda del gobierno. Diego Otero denuncia la limitada evidencia teórica y técnica para definir un nivel óptimo de deuda.
Según corrientes postkeynesianas, centrarse solo en el déficit público es ignorar el impacto sobre el resto de la economía. Reducir el déficit fiscal limita el ahorro, la inversión y la acumulación del sector privado, con impactos financieros sobre las empresas y los hogares: es una identidad contable. De hecho, limitar la deuda pública aumenta el endeudamiento privado como mecanismo de impulso económico.
La regla fiscal limita las políticas contracíclicas de choque, como se vio en la pandemia, pero estas políticas también se necesitan para fomentar el pleno empleo y la reindustrialización, e incluso para cumplir compromisos ambientales nacionales orientados hacia una economía baja en carbono.
El debate debe seguir
Es muy beneficioso que se cuestione la regla fiscal —uno de los intocables de la política macroeconómica, junto con la “independencia” del Banco de la República— y que lo hagan funcionarios del Gobierno nacional.
Se debería seguir el ejemplo de los congresistas que citaron la audiencia pública, así como abrir escenarios en universidades y centros de pensamiento para nutrir esta discusión.
Este debate es fundamental para decidir sobre impuestos y gasto público; más aún, será central para definir rumbos económicos alrededor del cambio de la estructura productiva, la industrialización del país, la transición energética y la búsqueda del pleno empleo. Sin cambios en la regla fiscal, la única política que se podrá seguir en el país es la confianza inversionista para el capital privado.
